حكومت قانون و جامعه مدني
چكيده:
درباره حكومت قانون همه به اتفاق رسيده اند: فردگرايان و حكيمان جامعه گرا در ضرورت وجود قانون ترديد ندارند و حتي خودكامگان نيز مي كوشند كه تجاوز به قانون را با سرپوش «امنيت» و« ضرورت» توجيه كنند.
با وجود اين ، اگر ستايش قانون از حد اعتذال بگذرد و به افراط گرايد،زيانبار است:تصنع و تظاهر را رواج مي دهد، مرز دونظام قدرت و ارزش را در هم مي ريزد و سبب گسترش فنون لفظي و بي اعتنايي به كرامت و نيازهاي انسان مي شود.
يكي از آفات ستايش بيش از اندازه قانون، جواز ورود حكومت به زندگي خصوصي مردم و محدود ساختن آزادي عقيده و بيان انديشه است كه از ديرباز ازنيازهاي ابتدايي انسان بوده است. تلاش حكيمان در ترسيم مرز اخلاق و حقوق نيز با اين هدف است كه حقوق را در قلمرو دولت گذارد و اخلاق را فراتر از قدرت سازد.
q واژگان كليدي:
قانون، جامعه مدني، نظم، عدل، برابري، زندگي خصوصي ، آزادي انديشه، خير و نيكي.
اتفاق در لزوم حكومت قانون
اتفاق در لزوم قانون از ديرباز احساس شده است : همين كه تمدن پاگرفت و دولت برقرار شد، خردمندان به تجربه دريافتند كه قدرت برتر پناهگاه مطمئن و مناسبي نيست و به تنهايي نظم جامعه مدني را تامين نمي كند، چرا كه خودكامگي و تبعيض دوعامل بزرگ بي نظمي و زاده همان قدرت است. پس، براي دفع اين آفتها، حكومت قانون، به عنوان اصل برتر در تمام مطالعه هاي اجتماعي وفلسفي ، پذيرفته شد و اطاعت از قانون در زمره فرضيه هاي اخلاقي آمد: سقراط از بيم قانون شكني به مرگ تن داد و جان خود را فداي قانون اخلاقي كرد تا حرمت اين اصل را به پا دارد. اين جانفشاني و خضوع اثر خود را به جاي نهاد و قرنها بعدكانت در بزرگترين دستور اخلاقي خود توصيه كرد: « به شيوه اي رفتاركن كه قاعده كار تو بتواند مبناي قانون جهاني باشد.»
امروز، حتي آرمانگرايان افراطي هم، وجود نظم و حكومت قانون را لازمه اجراي عدالت و مقدمه جامعه مدني مي دانند. خودكامگان نيز مي كوشند تا خودسري ها را در سرپوش نمادين «ضرورت» و «امنيت» پنهان دارند و از قبح آن بكاهند. گويي تاريخ هم بر اين سير معقول مهر تاييد زده است: روند حوادث به گونهاي است كه حكومتهاي خودكامه يكي پس از ديگري فرو مي پاشند و برخاكستر آنها جوانه هاي آزادي و عدالت مي رويد.
نكته جالب در اين است كه دوگروه متخاصم فردگرا و جامعه گرا درباره لزوم حكومت قانون به اتفاق رسيده اند؛ چندان كه بايد گفت، اختلاف تنها در آغاز حركت فكر است و نتيجه تحليل هر دومكتب پذيرش اقتدار قانون و برابري همگان در مقابل آن است:
۱- حكيمان آزادي خواه و فردگرا، براي اين كه قدرت را به ملتها بازگردانند، مقدمه استدلال را به گونه اي آغاز مي كنند كه آزادي و نظم را با هم داشته باشند. اينان در توجيه منشا حاكميت، چنين فرض مي كنند كه ، پس از دوران آزادي طبيعي، مردم به تجربه دريافتند كه براي حفظ نظم نياز به قدرت سياسي دارند. پس، به رغبت از تمام يا بخش مهمي آزاديهاي خود، يعني گرامي ترين سرمايه اي كه داشتند، گذشتند تا در پناه دولت ساخته خود از نعمت و نظم و امنيت برخوردارشوند. بدين ترتيب، نتيجه قرارداد اجتماعي اين شد كه دولت صورت خارجي و تحقق يافته ملت باشد و خواست او مظهر اراده عمومي شود. در درون دولت نيز، براي تجزيه قدرت، قوه قانونگذاري از دوقوه اجرايي و قضايي جدا و ممتاز شد و وضع قانون به اين قوه اختصاص يافت. سازمان قانونگذاري نيز به مجلسي از نمايندگان مردم واگذار شد تا بر همه نهادهاي دولتي و روابط خصوصي حكومت كند. طبيعي است ، دولتي كه براين پايه تشكيل مي شود، همه اقتدار خود را از تراضي ملي مي گيرد و تا زماني مشروع است كه در مسيراصلي خود حركت كند. از سوي ديگر، جريان فكري انسان گرايي و حمايت از شخصيت و اراده او نيز براعتبار قانون افزود: برمبناي اين فكر، اراده انسان اقتدار خود را از شخصيت او مي گيرد و نيروي حاكم را در درون و جوهر خود دارد. به بيان ديگر، قدرت اراده اصالت دارد و برپاهاي خود ايستاده است. اراده عموم مظهر حاكميت ملي است كه در قانون تجلي مي يابد. پس، هيچ ارزشي والاتر از احترام به قانون و اطاعت از آن نيست.
۲- جامعه گرايان نيز كوشيدند تا عشق به جامعه را جانشين عشق به خداوند كنند واحترام به قانون اجتماعي و همبستگي را از تكاليف اخلاقي انسان سازند. در اين جريان فكري، انسان اجتماعي جانشين انسان مقدس و الهي شد و قانون ونظم ارزشي بالاتر از «اراده خير» يافت. وجدان اجتماعي اصالت گرفت و حكومت را به خود اختصاص داد. ولي در مرز لزوم احترام به قانون با فردگرايان همسو شد تا ستايش قانون به اجماع انديشمندان متكي شود.
قانون ؛ منشا خير ونظم
ازآنچه گفته شد چنين برمي آيد كه حكومت قانون برجامعه نتايجي به بار مي آورد كه نظم و خير مهم ترين آنها است.
۱- حكومت قانون سبب مي شود كه نظم مطلوب در جامعه مستقر شود؛ همه از پيش بدانند كه در رابطه خود با ديگران چه حق و تكليفي دارند؛ جامعه از اين حقوق و تكاليف دفاع مي كند و به هنگام ضرورت متجاوز را به جاي خود مي نشاند: طلبكار مطمئن باشد كه سرانجام حق او گرفته مي شود و قدرت عمومي چيره برخودسري متجاوز است؛ و بدهكار بـداند كه از پيمان شكني طرفي نمي بنـدد و چاره اي جز وفاي به عهد ندارد. چنين نظمي به اقتصاد جامعه سامان مي بخشد و سبب تكوين عادات پسنديده و تقويت قواعد اخلاقي مي شود. چنين نظمي، به عنوان مقدمه دادگري و سعادت، هدف هرنظام حقوقي است و بعضي از بزرگان پيش بيني و آرزو كرده اند كه در روابط بين المللي نيز نظم دادگري جانشين حكومت زور و جنگ شود؛ بدين معني كه دولتها ناچار باشند وبدين نتيجه معقول رسند، كه به جاي جنگ و خونريزي، اختلاف خود را در ديوان بين المللي مطرح سازند و به حكم اين دادگاه گردن نهند؛ دادگاهي كه نيروي هسته اي را در انحصار خوددارد و قدرت برتر جهاني است. هانري مازو(Mazeaud ) استاد فقيد فرانسوي از مقاله خود چنين نتيجه مي گيرد:
«امروز هيچ دولت متمدني نمي تواند ادعا كند كه خود بايد دادرس اختلافات خويش با ديگران باشد. نه تنها رجوع به دادگاه هرگز نشان زبوني نيست. مويد حاكميتي است كه برمبناي احترام به عدالت قرارگرفته است.»(رك، هنري مازو، صلح و عدالت ونيروي هسته اي ، لوموند، ۱۷ اوت ۱۹۶۷: ترجمه ناصركاتوزيان در مجله نگين ۱۳۴۶: گامي به سوي عدالت، ج۱، ص۱۸۵ به بعد)
۲- حكومت قانون از خودسري ها مي كاهد؛ حتي در بدترين حالتها كه خودكامه اي واضع قانون است، همه را پاي بند به آن مي كند و حكومت مستبد نيز ناچار است كه يا قانون را تغيير دهد يا از انحراف و تبعيض چشم بپوشد. بدين سان، مفهوم برابري كه مرحله نازلي از عدالت است(عدالت صوري) خود به خود تحقق مي يابد، چرا كه قانون به حكم ذات خود نوعي و كلي است و همه كساني را كه در مفاد آن مي گنجد، قطع نظر از ويژگي هاي شخصي، در برمي گيرد: به عنوان مثال، اگر گفته شودهركس درآمد ماهيانه او بيش از يك ميليون است بايد ماليات بپردازد، اين حكم شامل تمام كساني كه چنين درآمدي دارند مي شود و همگان از اين حيث برابرند.
نه تنها برابري چهره ويژه اي از عدالت را تحقق مي بخشد، مانع از شياع تصنع و چاپلوسي و تشبث مي شود. ديگر مردم ناچار نيستند براي خوشامد مستبد خود را چنان بيارايند كه او بپسندد و چنان كنند كه او را خوش آيد، زيرا فرض براين است كه تملق و تصنع مانع برابري در برابر قانون نمي شود. اين است كه گفته شد، حكومت قانون ونظم ناشي از آن سبب رواج عادات پسنديده و تقويت قواعد اخلاقي است.
۳- واژه قانون در جامعه جهاني مفهوم ويژه اي دارد و اختصاص به اراده ملي يافته است. اگر در سده هاي پيشين قانون به معني عام خود متبادر به ذهن مي شود و فرمان حاكم مستبد يا بخشنامه مصلحتي وزيري را در بر مي گرفت، امروز واژه قانون به قواعدي گفته مي شود كه مجلس قانونگذاري مركب از نمايندگان مردم وضع كرده است . در قانون اساسي نيز مقصود از واژه قانون همين معناي خاص است؛ چنان كه، در اصل ۵۸ مي خوانيم:
« اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراي اسلامي است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مي شود و مصوبات آن، پس از طي مراحلي كه در اصول بعد مي آيد، براي اجرا به قوه مجريه و قضائيه ابلاغ مي گردد.»
در بند ۳ ماده۲۱ اعلاميه جهاني حقوق بشر مي خوانيم: «اساس و منشا قدرت حكومت اراده مردم است . اين اراده بايد به وسيله انتخاباتي برگزار گردد كه از روي صداقت و به طور ادواري صورت مي پذيرد...» بنابراين، در زبان حقوقي، هرگاه سخن از قانون مي شود منصرف به همين فرد شايع و ممتاز، يعني اراده عمومي است و براي انصراف از اين فرد بايد با قرينه اي همراه باشد: مانند اين كه گفته شود«قانون موسسه ما اين است كه كارمندان آن با لباس ويژه به كار مشغول شوند» و معلوم است كه مقصود مقررات تشريفاتي و انضباطي است.
اين انصراف شايع عرفي سبب مي شود كه حكومت قانون به معني مردم سالاري و دموكراسي باشد و توان و حاكميت اراده عمومي را كه به وسيله قانون بيان شده است نشان دهد. در جهان كنوني، دوران لويي چهاردهم كه مي گفت، «قانون منم» سپري شده و جاي خود را به حكومت ملي و منبعث از راي مردم داده است و خودكامگان ذاتي نيز ناگزيرند كه مجري فرمان اين حكومت باشند.
آفات مبالغه در ستايش قانون:
احترام به قانون و اطاعت از آن، مانند ساير فضيلت ها در حد اعتدال، مفيد و ضروري است.ولي ، همين كه از اين حد فراتر رود و به مرز ستايش و افراط برسد، آسيب ها نيز آغاز مي شود . نتيجه افراط در ستايش قانون در چهره هاي گوناگون ظاهر مي شود كه هر كدام مصيبتي هولناك است:
۱-گروهي به اين نتيجه رسيده اند كه قانون منبع منحصر حقوق است وحكم تمام مسائل اجتماعي را مي توان درآن جستجو كرد :گذشته از قوانين مذهبي كه چنين مبالغه اي در آن شايع است، در سده هاي اخير اين زياده روي در ستايش قانون مدني فرانسه و آلمان ديده مي شود :پس از تصويب قانون مدني فرانسه (۱۸۱۴)، جاذبه هاي حكومت فرد گرايي، قدرت نظامي ناپلئون ، مهارت و دانش تهيه كنندگان قانون و پيشنه درخشان آن در حقوق رم سبب شد كه بيشتر نويسندگان در حد ستايش از آن يادكنند و حكم همه دعاوي و اختلافهاي اجتماعي و اقتصادي را در آن جستجو كنند(براي ديدن تاريخ اين تحول، رك. ژني، روش تفسير و منابع درحقوق خصوصي محقق، مطالعه انتقادي، ج۱، ش۱۰ به بعد، هوسون، مطالعات جديد درباره انديشه حقوقي، ص ۱۷۵ به بعد)
از جمله، پرتاليس، اعلام كرد كه قوانين مدني خوب بزرگترين هديه اي است كه انسان ها مي توانند به ديگران بدهند يا از آنها بگيرند. دمولب، كتاب حقوق مدني خود را «شرح قانون مدني» ناميد و در آن به صراحت نوشت كه موضوع درس قانون ناپلئون و هدف اصلي من پي بردن به نظر قانونگذار از راه مطالعه گام به گام قوانين است و صريح تر از او بويينه اعلام كرد كه: «من حقوق مدني را نمي شناسم و تنها قانون ناپلئون را درس مي دهم.(ژني، همان، ش۱۰، ص ۲۴ و ۲۵) مانند اين توهم در نويسندگان قانون مدني آلمان نيز ديده مي شود. به گمان آنان ، راز اهميت قانون مدني فرانسه در جامعيت و كمال آن است، پس آلمان مي تواند قانوني جامع تر و برمبناي عرف ژرمني و حقوق رم تهيه كند. به همين جهت قانون مدني تهيه شده، هم از شمار مواد و هم از جهت تفصيل هرماده، برقانون مدني فرانسه برتري داشت، بدين انگيزه و اميد كه جامع همه فروع باشد و نيازي به تفسير در آن احساس نشود. به ويژه، اصولي بر مقدمه آن افزوده شد كه قابليت تطبيق برنظريه هاي گوناگون را داشته باشد و ضريب اطمينان كمال مطلوب را بالا ببرد. ولي، نه نويسندگان فرانسوي و آلماني و نه هيچ قانونگذار ديگري نتوانست نقص طبيعي اين مجموعه ها را در برابر سيل تحولات اجتماعي از بين ببرد. وانگهي، اين فكر تقويت شد كه كمال قانون در تفصيل مواد و احكام آن نيست؛ در عمق رهبري و هدايت است و چه بهتر كه اختصار احكام جاي حكومت عقل و عدل را نگيرد و رويه قضايي را محدود نسازد؛ تجربه اي كه نويسندگان قانون مدني سويس آموختند و به انصاف و ابتكار قاضي دل بستند.
با وجود اين، درد اين توهم در ضمير مجريان قوانين به جاي ماند و مصلحت نظام در دادرسي نيز به اين اعتقاد تاريخي افزوده شد: در نتيجه، هنوز هم رويه قضايي در فرانسه مي كوشد كه همه راه حلها را به متن و روح قانون مستند كنند. در قانون اساسي ما نيز آمده است كه:
«احكام دادگاهها بايد مستدل و مستند به مواد قانون و اصولي باشد كه براساس آن حكم صادر شده است.»(اصل ۱۶۶ ق.ا.)
۲- به هر حال، گروهي از اعتقاد به كمال قانون چنين نتيجه گرفتند كه قانون تنها منبع حقوق است و تفاوت ميان دو واژه «قانون» و «حقوق» صوري است. در نتيجه، عرف و رويه قضايي و انديشه هاي حقوقي نمي تواند منبع وجود قاعده اي در حقوق باشد و تنها در صورتي قابل استناد به نظر مي رسد كه قانون اجازه دهد. اين صورتگرايي مبالغه آميز حقوق را يكسره دولتي مي كند و پيوند ميان قدرت و حق را محكم مي سازد و راه نفوذ اخلاق و عرف و عقل را در نظام حقوقي مي بندد؛ آفتي كه بايد از آن پرهيز كرد.
۳- ستايش قانون مرز ميان دونظام قدرت و ارزش را درهم مي ريزد. اگر قانون معيار ارزش شود و به عنوان محصول اراده عمومي يا حافظ نظم وامنيت، به حكم ذات خود خوب و قابل احترام باشد و معياري خارجي برآن سايه نيفكند، اين امر به منزله اين است كه گفته شود خوب و بد را نيز قانون معين مي كند و اقتدار دولت هميشه مشروع است، يا به بيان ديگر، حقيقت تابع قدرت است؛ در حالي كه واقعيت هاي خارجي با چنين نتيجه اي سازگار نيست. دولت، حتي در مردمي ترين حكومتها، منافع و انگيزه هاي خاصي دارد كه گاه با مصالح عمومي مخالف است و قانون نيز، مانند هر پديده ديگر،خوب و بد دارد. انسان، به حكم طبيعت خود ، قانون خوب و عادلانه را به رغبت مي پذيرد و از حكم زور جز با فشار اطاعت نمي كند. معيار تميز عدل و ظلم اخلاق است كه در پيشگاه وجدان به رغبت و نفرت حكم مي كند: دادگاهي كه در آن قدرت جايي ندارد و بيرون رفته است تا اعتقاد و ايمان تمام صحنه داوري را بگيرد. به همين جهت، هيچ نيرويي نمي تواند مانع از اظهار نفرت و مقاومت منفي در برابر قوانين نادرست و غيراخلاقي شود.(رك.ناصركاتوزيان، فلسفه حقوق، ج۱، ش۴۹، ص ۱۳۲) يكي از دشواريهاي فلسفه حقوق در اين است كه براي رسيدن به هدف مشترك ناچار است با دو زبان سخن بگويد؛ به متجاوز نهيب زند كه از قانون اطاعت كند و به عارف نشان دهد كه چگونه از بند قانون نادرست برهد و آن را به سوي انصاف كشد تا هم نظم را برهم نزند و هم فرشته عدالت را نرنجاند.
ضرورت جمع نظم و عدالت ناشي از طبيعت حقوق و چارچوبي است كه اين نظام براي انديشه آزاد ايجاد مي كند: حقوقدانان، برخلاف حكيم و جامعه شناس، در جستجوي عدالت آزاد نيست. انگيزه عدالتخواهي جهت حركت فكر او را تعيين مي كند. ولي وسائلي را كه براي پيمودن اين راه پرسنگلاخ ضروري است در اختيار او مي نهد و عقل و تجربه و فنون تفسير در اين راهگشايي نقش اصلي را دارد. زيرا، حقوقدان بايد راه حل خود را به نظام حقوقي و منابع رسمي آن نسبت دهد و تمام هنر او در اين است كه داده هاي حقوقي را چگونه تركيب كند تا بستر حركت انديشه او به سوي عدالت باشد.
۴- اعتقاد به جامع بودن قانون سبب گسترش فنون لفظي و منطقي به منظور استنباط احكامي مي شود كه در قانون نيامده است. واقعيت اين است كه هيچ قانوني نمي تواند جامع تمام راه حلهاي مورد نياز جامعه باشد.(همان،ج۲،ش۱۷، ص ۲۶)از سوي ديگر، قاضي نمي تواند به بهانه نقص قانون از رسيدگي و فصل خصومت خودداري كند. بدين ترتيب، تعارض فرض كمال قانون با واقع سبب مي شود كه دادرس ناچار باشد به انواع وسائل منطقي و دلالتهاي لفظي متوسل شود تا راه حل منتخب خود را به روح قانون منسوب كند. اين وسائل منطقي، اگر به صورت ابزار و وسيله توجيه راه حلهاي عادلانه به كار رود مفيد است ، چرا كه چارچوبي متعادل براي آزادي انديشه و حفظ نظام حقوقي است. ولي، هرگاه هدف شود و دادرس گمان كند كه نتيجه استنباط ، هرچه باشد، مطابق با واقع است ،توهم و آفتي است كه بايد از آن پرهيز كرد، زيرا راه نفوذ عرفان حقوقي و حكم دل ومصلحت گرايي را به جهان حقوق مي بندند و آن را از واقعيت ها دور مي سازد.
عقب ماندگي و محصورماندن در دايره الفاظ و رواج تصنع و حيله و بي اعتنايي به مصالح اجتماعي و نتيجه هاي ناعادلانه فتاوا از پيامدهاي ناگوار غرق در مباحث الفاظ و اجتهاد بدين شيوه است. نظام حقوقي، اگر در اين دام افتد، از اين لحاظ شباهت پيدا مي كند كه پيروان مكتب تحليلي عدالت را تنها در استنباط و الهام از قانون جستجو مي كنند؛ و به نظم رياضي، بدين اعتبار نزديك مي شود كه استدلال ها همه قياسي و تحليلي است نه استقرايي و تجربي. در نظم مذهبي، اين احتياط ، اگر به افراط نرسد، مفيد است و از بدعتها مي كاهد، ولي در حقوق كه در مدار بازتري حركت مي كند، چشم بستن به روي نيازها و تحولات اجتماعي و فرورفتن در گرداب منطقي خشك، پاي استدلاليان را چوبين مي سازد. وانگهي، آشكارا مي بينيم كه فقيهان عرفي و روشن بين، كه در كنار استنباط هاي منطقي به عرف و نياز مردم واحساس انسان نيز توجه كرده اند توفيق بيشتري در تكامل فقه يافته اند كه شايد سيدمحمدكاظم طباطبايي نمونه بارز آن باشد.
مرز حكومت قانون؛ تجاوز به زندگي خصوصي و عقيده
ستايش بيش از اندازه قانون به اين نتيجه نامطلوب نيز مي رسد كه قلمرو و دامنه آن هيچ مرزي نداشته باشد و در حريم زندگي خصوصي و حتي اعتقادها و باورها نيز به امر و نهي پردازد. در اصل هفتاد و يكم قانون اساسي مي خوانيم:
«مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند.»
اگر صلاحيت عام مجلس در قانونگذاري به عنوان«اصل» پذيرفته شود كه در موارد ترديد به كار مي آيد، وجود چنين اصلي گره گشا و مفيد است، زيرا اراده ملي را در صورتي مي توان محدود كرد كه جهت معقول و ضروري ايجاب كند. پس، طبيعي است كه مرز حاكميت ملي چهره استثنايي ندارد، چنان كه در مورد اصول و احكام مذهبي و اصول قانون اساسي به اين استثناء تصريح شده است: اصل ۷۲ ق.ا در اين باره مقرر مي دارد:
«مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد...»
ولي، هرگاه از عموم اصل ۷۱ چنين استنباط شود كه استثناها را تنها قانون اساسي معين مي كند، نگران كننده است. زيرا، زمينه ورود قانون به مرز زندگي خصوصي اشخاص و عقايد را فراهم مي آورد. هراندازه بر وصف اجتماعي انسان تكيه شود و نماد« قرارداد اجتماعي» وسيله انتقال حقوق و آزاديها به دولت تلقي گردد، بازهم اين نكته قابل انكار نيست كه در تحول دوران طبيعي به اجتماعي ، هيچ گاه انسان وجود و شخصيت خويش را فراموش نكرده است و همواره كوشيده تا مامني دور از چشم اغيار براي خود فراهم آورد و به تنهايي، ياهمراه با همسر و فرزندان، زندگي خصوصي نيز داشته باشد. اين است كه گاه به كوه و غار و بيابان پناه مي برده است تا به خويشتن بينديشد و با معبود نجوا كند و گاه به خانواده، كه دور از قال و قيل وظيفه و تكليف، به دلخواه زندگي كند. تاريخ نشان مي دهد كه اين زندگي خصوصي هميشه دركنار زندگي اجتماعي وجود داشته است، چندان كه مي توان گفت، خانواده و دولت دواجتماع ضروري براي زندگي انسان شده است.(رك.ناصر كاتوزيان، گامي به سوي عدالت ، ج۱، خانواده و دولت، ص ۴۷ به بعد)
تقسيم زندگي به اجتماعي و خصوصي در عادات و رسوم ما نيز سنتي ديرينه است: آنگاه كه خانه ها وسيع و متعدد بود، اختصاص بخشي از آن به بيروني و بخش ديگري به اندروني از آثار همين تقسيم است تا زندگي پرهياهوي اجتماعي و اقتصادي به مامن خانواده سرايت نكند و آرامش آن را برهم نزند. امروز نيز كه مسكن ها وسعت گذشته را ندارد و زنان نيز در فعاليتهاي اجتماعي دخالت دارند، بازهم در بيشتر خانوادهها اطاقي به ميهمان اختصاص دارد و به گونه اي بيروني و اندروني از هم جدا است. گاه نيز خانواده ها، براي تامين سكوت و صلح دروني، به تاسيس انجمن و باشگاه و دفتركار در مكاني ديگر دست مي زنند تا تقسيم معهود همچنان مالوف بماند.
اين تقسيم تنها مادي و محسوس نيست ؛ نظام حاكم برآن دو نيز متفاوت است. در حالي كه زندگي اجتماعي را قوانين و احكام اداره مي كند،خانواده در قلمرو اخلاق است و هرگاه دولت بخواهد در آن دخالت كند، يا به آن آسيب مي رساند يا توفيق نمي يابد؛ به ظاهر فرمان مي دهد كه «زن و شوهر مكلف به حسن معاشرت با يكديگرند» (ماده ۱۱۰۳ ق.م) يا «زوجين بايد در تشييد مباني خانوادگي و تربيت اولاد خود به يكديگر معاضدت نمايند(ماده ۱۱۰۴ ) يا «طفل بايد مطيع ابوين خود بوده و در هرسني كه باشد بايد به آنها احترام كند» (ماده ۱۱۷۷ ق.م) ولي، مصداقهاي اجراي اين تكاليف را چگونه مي توان ازدادگاه خواست و چه دليلي براي اثبات ادعا آورد؟ آيا پدري كه با سركشي و نافرماني و بي ادبي فرزند خود روبرو است، مي تواند براي هربار تخلف به پليس و دادگاه رجوع كند؟ و تازه اگر هم چنين كند، مقامهاي دولتي چه مرهمي مي توانند براين درد بي درمان نهند؟ اين است كه در پيشگفتار كتاب خانواده از دوره حقوق مدني آوردم كه:
«اين كتاب تنهاحقوق نيست؛ آميزه اي است از حقوق و اخلاق، از آنچه هست و از آنچه بايد باشد.نويسنده حقوق، همين كه به خانواده مي رسد فنوني را كه از پيش آموخته نارسا مي بيند و پاي استدلال را چوبين. حق نيز همين است، زيرا به دشواري مي توان عواطف انسان و بازتابهاي طبيعي او را در قالب قواعد محصور كرد.»(ناصركاتوزيان، ازگفتارها، ص۱۴۱، انتشارات دانشگاه تهران ، ۱۳۸۳).
بخش زندگي خصوصي و خارج از قلمرو قانون منحصر به روابط خانوادگي نيست و پاره اي ازچهره هاي آن به طور طبيعي از نظارت خارج است: دو دوست به هم نامه مي نويسند يا با تلفن با هم سخن مي گويند و مزاح مي كنند يا با هم عكس مي گيرند يا در مجلسي خصوصي و محدود هركدام عقيده خود را مي گويند. اگر دولت بخواهد با حربه قانون براين گفته ها و نوشته ها و عكس ها و عقايد نظارت كند و برآنها خرده بگيرد، زندگي را برهمگان تلخ و تحمل ناپذير مي سازد. آنگاه است كه بايد گفت، فشار و عسرت بيش از اندازه همان گونه كه پيمان نكاح را سست مي كند و مبناي طلاق قرار مي گيرد، پيمان اجتماعي و اطاعت از قانون را نيز مي گسلد.
ارتباط زندگي خصوصي با شخصيت انسان چندان طبيعي است كه ، نه تنها از ديدگاه جامعه شناختي و عملي از زندگي اجتماعي و در پناه دولت جدا است، حكيمان نيز از اين ارتباط تقسيم و تقسيم طرفداري كرده اند: تمام تلاشي كه كانت و ساير حكيمان قرن هجدهم براي ترسيم مرز اخلاق كشيده اند. (رك.ناصركاتوزيان، فلسفه حقوق،ج۱، ش ۲۱۱) براي اين بوده است كه آزادي و شخصيت و كرامت انسان محفوظ بماند؛ دولتها به درون خانه ها و سينه ها نفوذ نكنند و در اين سرزمين حكومت را به اخلاق و دادرسي را به وجدان واگذارند. مي خواستند از اين راه بگويند كه اعتقاد و قناعت وجدان به فرمان صورت نمي پذيرد و در قلمرو قانون قرار نمي گيرد. مي خواستند بگويند، سرزنش و عقاب شخص به دليل اعتقاد به همان اندازه زشت و ناپسند است كه براو خرده بگيرند كه چرا كوتاه قد و سيه چرده است.
برطبق قواعد عمومي تفسير، احكام هرمجموعه قانونگذاري بايد در سايه اصول كلي آن مجموعه تفسير و معني شود. يكي از هدفهاي قانون اساسي كه در اصول كلي حاكم برآن آمده است، حفظ «كرامت و ارزش والاي انسان و آزادي توام با مسووليت او در برابر خدا»است. اين واژه ها شعار و ادبيات نيست؛ در زمره حقوق ملت ايران و حاكم برتمام اصول قانون اساسي است. بنابراين ، علاوه بر تفتيش عقايد (اصل۲۳) و منع شكنجه براي گرفتن اقرار يا كسب اطلاع (اصل۳۸) و هتك حرمت و حيثيت متهمان و زندانيان(اصل ۳۹) ... و مانند اينها، هرقانون كه برخلاف كرامت و ارزش والاي انسان و آزادي مشروع او باشد، با قانون اساسي مخالف است . در اخلاق كنوني، تجاوز به زندگي خصوصي اشخاص، تا جائي كه مخالف كرامت او نباشد، به نظام عمومي صدمه نمي زند.
مفهوم زندگي خصوصي :
دامنه زندگي خصوصي (Privacy ) و مرز آزادي در اين زمينه خود قابل تفسير است و به همين جهت و بايد مفهوم زندگي خصوصي را نسبي شمرد و اقتضاء هرجامعه را درنظرگرفت. ولي، قدرمسلم اين است كه اصل را بايد براباحه و آزادي نهاد. در تفسير قواعدي كه آن را محدود مي كند گشاده دستي نكرد و حرمت انسان و خانواده را ارزش نخستين شمرد؛ چنان كه خداوند نيز براي بندگان آسودگي مي خواهد.(والله يريد بكم اليسر و لايريد بكم العسر، آيه ۱۸۵ از سوره بقره)
بهترين شاهد اين اخلاق جهاني ماده ۱۲ اعلاميه جهاني حقوق بشر است كه زندگي خصوصي و امور خانوادگي را در پناه قانون قرار مي دهد و آزادي و اختيار عشرت در اين زمينه را در زمره حقوق بشر مي داند. به مفاد اين ماده توجه كنيد:
«احدي در زندگي خصوصي، امور خانوادگي، اقامتگاه يا مكاتبات خودنبايد مورد مداخله هاي خودسرانه واقع شود و شرافت و اسم و رسمش نبايد مورد حمله قرار گيرد. هركس حق دارد در مقابل اين گونه مداخلات و حملات مورد حمايت قانون قرار گيرد.»
درباره آزادي انديشه نيز در ماده ۱۸ همان اعلاميه مي خوانيم:
«هركس حق دارد كه از آزادي فكر، وجدان و مذهب بهره مند باشد...»
شاهد مثال ديگر، گفته يكي از اخلاقي ترين نام آوران حقوق در سده هاي اخير، يعني ريپر، استاد فقيد فرانسوي است : او دركتاب «نيروهاي سازنده حقوق» به قلمرو قانون مي پردازد و انديشه و اعتقاد را، كه از خصوصي ترين مظاهر زندگي فردي است، خارج از قلمرو قانون مي بيند و نفوذ اجباري در جهان انديشه را ندامت مي كند.(ريپر، نيروهاي سازنده حقوق du droit Forces Creatrice ، ش ۱۲۳ ، ص ۱۱۰)
به برگردان اين بخش از كتاب توجه كنيد:
« به ويژه خطرناك است كه قانونگذار ادعاي داوري درباره عقايد و احساساتي كه در اعمال اشخاص بروز نكرده است داشته باشد. هرزمان نيز كه خود را به اين خطر مي اندازد، به بهانه احترام به اخلاق است، ولي در غالب موارد پاي اخلاق سياسي در ميان است: پس از هرجنگ داخلي يا انقلاب است كه حزب غالب مي كوشد تا به وسيله قانون كساني را كه انقلاب كبير «مظنون» مي نامد و تازگيها «بي لياقت ملي» يا «همشهري ناخلف» لقب گرفته اند، متهم سازد... اين وسائل امنيتي قانون نيست».
بالا
فهرست اصلي
* مديريت نظام حقوقي راه حلي براي مشكلات حقوقي كشور
فرهاد امام
نظري كوتاه و گذرا به مجلات، روزنامه ها و كتب حقوقي كافي است تا وجود بحران هاي عميق ساختاري در نظام حقوقي ايران آشكار شود. تغييرات سريع و شديد در قوانين مهم كشور، چون قانون آيين دادرسي مدني ، قانون آيين دادرسي كيفري، قانون تجارت و غيره نشانگر نياز به ايجاد تحولي عميق و همه جانبه در نظام حقوقي ايران است.
مي توان به اين سوال مهم پرداخت كه دليل يا علت اين تغييرهاي مقطعي در طول ساليان گذشته چيست؟ در عين حال اين سوال هم قابل طرح است كه پس از آن همه تغييرات انجام شده، چرا هنوز نياز به انجام تغييراتي جديد احساس مي شود؟
به تعبير ديگر، چرا تغييرهاي پيشين كافي يا كارساز نبوده و اهداف موردنظر را محقق نكرده است؟ منشاء مشكل يا مشكل هاي موجود را در كجا مي توان جست؟ در اين نوشته كوتاه ، پاسخهايي مقدماتي براي آشنايي بهتر با علل مشكلات موجود و نحوه رفع آنها ارايه خواهد شد تا فتح بابي باشد براي ورود صاحبنظران به عرصه تحليل و تفسير معضلات نظام حقوقي كشور با هدف يافتن راه حل هايي موثر براي برطرف كردن نيازهاي جامعه حقوقي كشور.
طرح دقيق و علمي مشكل هاي ساختاري نظام حقوقي نيازمند آن است كه ابتدا وضعيت موجود و روشهاي بكارگرفته شده براي رسيدن به آن تحليل و بررسي شود و در مرحله بعدي، راه حل پيشنهادي در معرض ديد افراد علاقمند گذاشته شود. به اين ترتيب امكان بررسي تطبيقي روشهاي موجود وروشهاي مطلوب فراهم مي آيد.
الف- ابعاد تاريخي موضوع
از هنگامي كه حكومتهاي مبتني بر اسلام در كشور ايران تشكيل شدند امر قضاوت و فيصله دادن به اختلافات حقوقي مردم برعهده علماي دين قرار گرفت. به تعبيري ديگر و با اندك تساهل مي توان گفت كه تصدي قوه قضاييه به فقيهان آشنا با احكام اسلامي سپرده شد. دوقوه ديگر، يعني مقننه و مجريه البته تحت سلطه حكام و شاهان باقي ماند تا برطبق اميال و خواسته هاي خويش حكم كنند و دستور اجراي آن احكام را بدهند. تفصيل نحوه اعمال اختيارات حكام و خلفا را مي بايد در منابعي جست كه به تفصيل در اين باره سخن گفته اند.
با تشكيل حكومت صفوي در ايران، روال فوق صبغه اي شيعي به خودگرفت. شاهان صفوي «صدرالصدور» را كه در حكم رئيس قوه قضاييه امروزي بود منصوب مي كردند و صدرالصدور نيز به نوبه خود قضات نقاط مختلف كشور را تعيين و منصوب مي كرد.اختيارات شاهان صفوي نيزدر مقايسه با خلفا و حكام پيشين، اگر بيشتر نبود كمتر نيز نبود. بدين ترتيب ، تصميم گيري راجع به نحوه اداره امور مملكت و روش اجراي آن از اختيارات سلطاني به حساب مي آمد و كمتر انتقاد يا اعتراضي به آن صورت مي پذيرفت.
تماسهايي كه در دوران صفويه با كشورهاي غربي برقرار شده و در دوران قاجاريه با مسافرت اتباع ايراني به خارج از ايران و اتباع خارجي به ايران ادامه يافته بود به مرور لزوم انجام تغييراتي در ساختار حكومتي فوق الذكر را ضروري ساخت. شكست ايران از روسيه و انعقاد موافقتنامه هاي تركمنچاي و گلستان، از يك سوي و انديشه هاي متفكراني چون ملكم خان از سوي ديگر، براحساس نياز به نوسازي ساختار قواي سه گانه افزود و عاقبت با تحقق انقلاب مشروطه ، زمينه هاي اين نوسازي فراهم آمد.
بايد بخاطر داشت كه اين مشروطه كه در ذات خود برگرفته از ايده هاي غربي بود، به همراه خود اين رعايت مقررات شرع را به همراه آورد كه به شكل درخواستي براي محقق ساختن يك مشروطه مشروعه تجلي يافت. اين دو بعدي بودن مشروطه به بهترين وجهي در قانون اساسي مصوب ۱۲۸۴ و متمم آن تجلي يافته است كه از يك سوي ساختارهاي جديدي چون مجلس شوراي ملي را پديدار مي سازد و از سوي ديگر، در اصل دوم متمم قانون اساسي مقرر مي دارد:
«مجلس شوراي ملي كه با توجه به تاييد حضرت امام عصر عجل الله فرجه و بذل مرحمت اعليحضرت شاهنشاه اسلام خلد الله سلطانه ومراقبت حجج اسلاميه كثرالله امثالهم و عامه ملت ايران تاسيس شده است بايد در هيچ عصري از اعصار مواد قانونيه آن مخالفتي با قواعد مقدسه اسلام و قوانين موضوعه حضرت خيرالاتام (صلي الله عليه و آله و سلم) نداشته باشد و معين است كه تشخيص مخالفت قوانين موضوعه با قواعد اسلاميه برعهده علماي اعلام ادام الله بركات وجود هم بوده و هست، لذا مقرر است در هر عصر از اعصار، هياتي كه كمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدين و فقهاي متدينين كه مطلع از مقتضيات زمان هم باشند، به اين طريق كه علماي اعلام و حجج اسلام مرجع تقليد شيعه اسلامي بيست نفر از علماء كه داراي صفات مذكور باشند معرفي به مجلس شوراي ملي بنمايد، پنج نفر از آنها را يا بيشتر به مقتضاي عصر، اعضاي مجلس شوراي ملي بالاتفاق يا به حكم قرعه تعيين نموده به سمت عضويت بشناسند تا مواردي كه درمجلسين عنوان مي شود به دقت مذاكره و بررسي نموده هريك از آن موارد معنونه كه مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمايند كه عنوان قانونيت پيدا نكند و راي اين هيات در اين باب مطاع و متبع خواهد بود و اين ماده تا زمان ظهور حضرت حجت (عجل الله فرجه) تغييرپذير نخواهدبود».
نكات زير در ماده فوق قابل توجه هستند:
۱-تاسيس مجلس با تاييد حضرت امام عصر(عجل الله فرجه) و مراقبت حجج اسلام از يك سوي، و بذل مرحمت شاهنشاه اسلام از سويي ديگر و مراقبت عامه ملت، بعنوان ضلع سوم اين مثلث صورت پذيرفته است. به بيان ديگر اصل دوم مبين اين معني است كه روحانيت، سلطنت وملت باهمكاري يكديگر مجلس شوراي ملي را تاسيس كرده اند. به اين نكته نيز بايد توجه داشت كه براي مقام سلطنت از عنوان«شاهنشاه اسلام» استفاده شده است.
۲- در اصل دو، از عدم مخالفت مواد قانوني با قواعد مقدس اسلام صحبت به ميان آمده است نه مطابقت آنها با مقررات اسلامي. شوراي پنج نفره وظيفه نداشته است كه برمطابقت قوانين مصوب با فقه اسلامي صحه بگذارد.
۳- انتخاب اعضاي اين شوراي پنج نفره با پيشنهاد«علماي اعلام و حجج اسلام مرجع تقليد شيعه» و انتخاب مجلس شوراي ملي محقق شده است. به اين ترتيب، در مورد پنج نفر مزبور، همكاري نزديكي بين مراجع تقليد و مجلس شوراي ملي بايد بوجود مي آمده است. در عمل اين همكاري ادامه نيافت.
۴-زمان معين شده براي اجراي مفاد اصل دو فوق الذكر از زمان تاسيس مجلس شوراي اسلامي تا زمان ظهور حضرت حجت (عجل الله فرجه) تعيين شده بود. اتصال اين نظارت به ظهور امام غايب ايده اي بود كه بعدها در انقلاب اسلامي ايران پس گرفته شد.
۵- فقهاي عضو شوراي نظارت مي بايد اولاً از ميان فقهاي متدين انتخاب مي شدند و ثانياً مطلع از مقتضيات زمان مي بودند. توجه به اين نكته كه هر فقيه متديني نمي توانست وظيفه مزبور را بعهده بگيرد و اطلاع از مقتضيات زمان هم براي چنان فقهايي ضرورت داشت. تحولي جديد در فقه سياسي شيعه پديد آورد كه خود متاثر از شرايط انقلاب مشروطه و «مقتضيات زمان» بود.نكته مهمتر اين كه علاوه برمقررات برگرفته شده از حقوق غرب و نيز اصل دوم متمم قانون اساسي كه از انديشه هاي اتخاذ شده بود اصول ديگري نيز وجود داشتند كه مشخص كننده ماهيت ايراني كشور و مردم آن بودند. در اين باره مي توان به اصول راجع به پرچم كشور، زبان فارسي مردم و موارد مشابه اشاره كرد. در نتيجه مي توان گفت كه در قانون اساسي مصوب ۱۲۸۴ ، ايده هاي غربي، اسلامي و ايراني در كنار يكديگر آورده شده و معجوني عجيب و مستعد انفجار و انفكاك ساخته بودند چنان كه اصل دوم متمم قانون اساسي و برخي ديگر از اصول قانون مزبور در عمل متروك مانده و هرگز منصه ظهور نيافتند.
اين اختلاظ نظامهاي حقوقي گوناگون در ساير ابعاد حقوق ايران نيز به چشم مي خورد در حالي كه حقوق تجارت، آيين دادرسي و جزاي ايران كاملاً تحت تاثير قانون فرانسه قرار داشت قانون مدني ايران تركيبي از مقررات حقوق فرانسه و احكام اسلامي بود. براي برطرف كردن نيازهاي عملي مردم نيز بسته به مورد، قوانين مختلفي به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد. تركيب حقوق غرب، احكام اسلامي براي رفع نيازهاي عملي مردم در اينجا نيز بوضوح ديده مي شد.
پس از تشكيل جمهوري اسلامي ايران و تصويب قانون اساسي جديد، اصل ۴ اين قانون مقرر داشت كه: «كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي ، نظامي، سياسي و غيراينها بايد براساس موازين اسلامي باشد. اين اصل براطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين ومقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر برعهده فقهاي شوراي نگهباني است.» در عين حال ، با تاييد ساختار جمهوري و تنفيذ مواد راجع به پرچم، زبان وماهيت كشور، بعد ايراني قانون اساسي نيز جايگاه خود را در مهم ترين متن قانوني كشور مستحكم نمود. در نتيجه سه بعد اسلامي، غربي و ايراني به بقاي خود در كنار يكديگر و در سايه نظام اسلامي ادامه دادند.
ب- نحوه عملكرد نظام حقوقي از جهت تدوين قوانين
پس از آشنايي با ابعاد نحوه شكل گيري نظام حقوقي بلافاصله اين سوال مطرح مي شود كه نظام حقوقي كشور، از جهت قانونگذاري، چگونه عمل مي كرد. به تعبير بهتر، قوانين ومقررات مصوب از چه منشاء يا منشاء هايي نشات مي گرفتند؟ به چه مراجعي براي كنترل مفادشان عرضه مي شدند و چه نظارتهايي برتدوين آنها اعمال مي شد؟
بررسي كتب تاريخي نشان مي دهد كه:
۱- قوانين اصلي و مهم كه سياست گذاري اصلي نظام اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور برطبق آن قوانين صورت مي پذيرد بيش از استقرار نهادهاي سياست گذاري در جمهوري اسلامي ايران اغلب از آرا و تصميم هاي بالاترين مقام سياسي كشور نشات مي گرفته است. از آنجا كه تصميم هاي مزبور فردي بوده و از سوي يك نهاد مسئول مطالعه و بررسي سياست هاي كلي كشور صادر نمي شده است اجراي اين قوانين با مشكلات عمده و پيش بيني نشده است مواجه مي گرديد.
اگر در موارد معدودي، بررسي هايي از سوي متخصصين خارجي يا كارشناسان داخلي درباره آثار اجراي قوانين مملكتي صورت مي پذيرفت نتايج حاصل از آنها به بالاترين مقام هاي سياسي كشور عرضه نمي شد چرا كه مطالب مندرج در گزارشهاي اين كارشناسان باب ميل آن مقام هاي مسئول نبود.
۲-گاهي طرح هاي مربوط به قوانين اصلاح كننده نظام حقوقي كه ناشي از ايده هاي بنيادي حقوق غرب، از قبيل حقوق بشر بود توسط نمايندگان مجلس سنا يا شوراي ملي ارايه مي شد. هدف از طرح هاي مزبور ، منطبق ساختن قوانين و مقررات كشور با معيارهاي حقوق بشر و ارتقاي سطح عملكرد نظام حقوقي بود. اين طرح ها اغلب با مقاومت ساير نمايندگان روبروشده و راه به جايي نمي برد.
۳- حتي در مواردي كه تدوين برنامه هاي توسعه اي كشور به سازمان برنامه و بودجه سپرده شده بود و در مراحل بعدي، موضوع برنامه به تصويب نهادهاي قانونگذاري مملكت مي رسيد بازهم به دلايل گوناگون، روال تدوين قوانين ومقررات تحت تاثير عواملي چون«ساختار سياسي مملكت » «نحوه تصميم گيري » و «حكومت فردي يا مقتدرانه» قرار مي گرفت.
بررسي دقيق منابع تاريخي نشان مي دهد كه متاسفانه، از زمان شكل گرفتن نظام قانونگذاري در ايران، دونقصان عمده در نحوه تدوين قوانين وجود داشته است: اول، فقدان يك روش صحيح و علمي براي تدوين قوانين و دوم، تاثير عوامل فردي و گروهي برنحوه شكل گيري نظام حقوقي كشور. شايد وجود عامل دوم نيز به ميزان زيادي تحت تاثير فقدان يك روش علمي و صحيح شكل گرفته باشد. حتي در مواردي كه شخص يا اشخاص برنامه اي را براي نظام حقوقي ايران در نظرگرفته اند، نفوذ اشخاص و گروههاي ذي نفوذ اجازه اجراي آن برنامه را به آنها نداده است.
بنابراين مهمترين قدم در راه رفع مشكلات ساختاري نظام حقوقي ايران، برطرف كردن مشكلات موجود از طريق تدوين قوانين و مقررات جديد با استفاده از روشي صحيح و علمي است يعني روشي كه در ادامه بحث به آن خواهيم پرداخت.
ج- روش صحيح تدوين قوانين و مقررات
براي اينكه قوانين و مقررات كشور از تعارض، تناقض و ناهماهنگي با يكديگر بدور و با معيارهاي صحيح بين المللي هماهنگ باشد بايد از روشي استفاده كرد كه شامل مراحل زير است:
۱- تدوين سياست هاي كلي و جزيي مربوط به قوانين؛
۲- تدوين اهداف راهبردي؛ و
۳- در نظرگرفتن ابعاد چهارگانه سازماندهي، برنامه ريزي، اجرا و كنترل براي قوانين و مقررات.
روش فوق در ستون مربوط به روش قانونگذاري در كشورهاي پيشرفته جهان گنجانده شده و در عمل مفاد آن به اجرا گذاشته شده است.
درباره هريك از مراحل فوق، توضيح مختصري در ادامه بحث ارايه مي شود.
۱- مرحله سياست گذاري
در اين مرحله قواعد و اصول كلي مربوط به هرقانون تدوين و به اين ترتيب چهارچوبهاي كلي آن مشخص مي شود و تا زماني كه اين چهارچوبها تغييرنكرده است تغييري اساسي در مفاد قانون داده نخواهد شد. در صورتي كه اين سياستها به صراحت و قاطعيت تدوين نشوند حيات يك نظام قانوني با تغيير مسئولين دستخوش تغييرات شديد و ناگهاني خواهد شد. در نتيجه چنانكه تاريخ كشورمان نشان داده است« هركه آمد عمارتي نو ساخت» و حاصل اين نوسازي، عدم امكان پيش بيني وضعيت آتي كشور و اجتناب از آغاز فعاليتهاي بنيادي و پايه اي است كه نيازمند آگاهي به وضعيت آتي كشور و اطمينان از ثبات سياستهاي كنوني است. در نظام حقوقي كنوني ايران، برطبق بند يك اصل ۱۱۰ قانون اساسي ، « تعيين سياستهاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام» برعهده مقام رهبري است . در عمل مجمع تشخيص مصلحت اين سياست هاي كلي را تدوين و پس از تصويب مقام رهبري آنها را در اختيار مقام رهبري قرار مي دهد تا ابلاغ شوند. از مهمترين اين سياست هاي كلي مي توان به سياست هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي اشاره كرد كه در تاريخ اول خرداد ۱۳۸۴ ابلاغ شده اند. بررسي دقيق اين سياست هاي اعلام شده نشان دهنده اين مطلب مهم است كه سياست هاي كلي، اصول و قواعد مربوط به نحوه اجراي اصل ۴۴ قانون اساسي را مشخص مي كنند. در واقع، سياست هاي مزبور بيانگر سياست هايي هستند كه اصل ۴۴ برمبناي آنها تهيه شده يا بايد تهيه مي شده است. به بيان ديگر، در صورت فقدان سياست هاي مزبور، درك، تفسير و اجراي اصل ۴۴ قانون اساسي به شكل صحيح و قانوني نه عملاً امكان پذير بوده و نه مي توانسته منطبق با روش صحيح انجام شود. همين حكم در مورد ساير قوانين هم قابل اعمال است. تفسير قوانين و مقررات، بويژه در زمينه هاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي بدون در نظرگرفتن سياست هاي كلي نظام و سياستهاي جزيي كه به تصويب مراجع ذي ربط، از جمله برخي وزارتخانه ها و شوراهاي عالي، مي رسد به اعمال سليقه شخصي شبيه تر خواهد بود تا به درك منظور قانونگذار از تصويب آن قوانين و مقررات.
اين نكته را نيز بايد اضافه كرد كه تدوين سياست هاي كلي و جزيي نظام حقوقي هنگامي به حداكثر كارآيي خود مي رسد كه علاوه براستفاده از روش عمودي (از بالا به پايين، يعني از طرف نهادهاي واجد اختيارات بيشتر به سوي نهادهاي كوچك تر و واجد اختيارات كمتر و همچنين از پايين به بالا، يعني با بهره گرفتن از نظر و آراي افراد دست اندركار و با گنجاندن آراي عمومي در سياست هاي مصوب) از روش افقي (يعني همكاري نهادهاي هم عرض در تدوين سياست هاي كلي و جزيي) نيز استفاده شود. به علاوه، اين سياست هاي مصوب بايد بلافاصله مانند ساير قوانين و مقررات به اطلاع عموم رسانده شود تا انطباق اقدامات با سياستها در كليه سطوح تضمين شود.
۲- مرحله تدوين راهبرد
پس از تعيين قواعد و اصول كلي، نوبت به تعيين اهداف راهبردي قانون موردنظر مي رسد. تصويب هرقانوني براي دستيابي به اهداف اجتماعي مشخص صورت مي پذيرد. در صورتي كه اين اهداف مشخص نشوند يا در صورتي كه تعيين اهداف با دقت و مطالعه لازم صورت نپذيرد اجراي قانون اهداف موردنظر را تامين نخواهد كرد . در نتيجه پس از گذشت مدتي از تصويب قانون ، نياز به تصويب قانوني جديد احساس مي شود و در صورت پيروي از همان روش غلط گذشته، هرازچندگاهي بايد قوانين را تغيير داد تا عاقبت كار، به اتلاف وقت، انرژي و سرمايه مملكت آگاه شد و با قبول روش صحيح تدوين قوانين، از تكرار خطاهاي گذشته عبرت گرفت و راهي جديد را دنبال كرد.
۳- مرحله مديريت حقوقي
در اين مرحله بايد به چهارنكته زير توجه داشت:
۳-۱ سازماندهي: هرقانوني متولي يا متوليان خاص خود را دارد. به هنگام تدوين قانون بايد از خود پرسيد چه شخص يا اشخاصي (حقيقي يا حقوقي) بايد مفاد اين قانون را به اجرا بگذارند؟ آيا اشخاص موجود اين قابليت و توانايي را دارند كه اهداف مشخص شده در مرحله تدوين راهبردها را تحقق سازند؟ اگر جواب منفي است چه سازمان يا نهادي را بايد تاسيس كرد تا تحقق اهداف راهبردي تضمين شود؟ يا چه تغييراتي را بايد در نهادها و سازمانهاي موجود ايجاد كرد تا قابليت اجراي مفاد قانون در آنها حاصل شود؟ بايد توجه كرد كه اين سازماندهي در چارچوب قوانين و مقررات موجود و با رعايت اصول كلي، از جمله اصول مقرر شده در سياست هاي كلي اصل ۴۴ قانون اساسي انجام مي شود.
۳-۲ برنامه ريزي: تحقق اهداف قانون بدون پيروي از برنامه اي مشخص عملي نخواهد بود. براي دستيابي به آن اهداف، قانون بايد حاوي برنامه اي مشخص باشد كه شامل اقدامات پيشنهادي جدول زماني و بودجه تعيين شده براي اقدامات موردنظر است. اگر اقدامات پيشنهادي پس از بررسي هاي صحيح علمي مدون نشده باشند يا اگر زمان مشخصي براي اجراي آنها درنظرگرفته نشده باشد يا بودجه در نظرگرفته شده كافي نباشد اجراي مفاد آن قانون با شكست روبرو مي شود. در مورد قوانين آزمايشي (از جمله قانون آيين دادرسي مدني فعلي) رعايت نكات فوق از ضرورت بيشتري برخوردار است چرا كه هدف از آزمايشي شناختن قوانين، بررسي آثار آنها به منظور اصلاح يا تغييركلي آنهاست.
۳-۳ اجرا: درمرحله اجرا، آثار و نتايج حاصل از قوانين ظاهر مي شود. نهادها و سازمانهاي مسئول اجرا موظفند كه مفاد قانون را با درنظرگرفتن سياست ها و اهداف مربوط به آن قانون به اجرا بگذارند با اين هدف كه آثار مثبت پيش بيني شده براي قوانين در جامعه تحقق يابند. به همين خاطر مطلع بودن مجريان قوانين از سياستها و اهداف راهبردي قوانين از اهميتي حياتي برخوردار است. يكي از مشكلات عمده نظام حقوقي ايران، عدم اجراي صحيح قوانين يا اجراي دقيق و سخت قوانين براي مدتي كوتاه و رهاكردن اجراي قوانين پس از طي مدت مزبور است . يكي از دلايل اين رفتار غلط اجرايي، عدم آگاهي از سياستها و اهداف راهبردي است . در نتيجه، در جريان عمل، اجراي قانون به امري سليقه اي و ذوقي بدل مي شود.
۳-۴ كنترل: اجراي مفاد قانون جز با كنترلي دقيق و دايمي تضمين نخواهد شد. دادگستري به عنوان ساختاري براي شكايت از عدم اجرا يا اجراي غلط قوانين نقش مهمي در اين زمينه عهده دار است. بعلاوه نهادهايي چون سازمان بازرسي كل كشور،ديوان عدالت اداري، ديوان محاسبات و مجمع تشخيص مصلحت بطور صريح وظايفي را در اين باره بعهده دارند. توضيح اين نكته در مورد مجمع تشخيص مصلحت ضروري است كه نظارت بر اجراي سياست هاي كلي نظام برعهده مجمع گذاشته شده است. اين نظارت البته پيش نيازي دارد كه عبارت است از مطلع ساختن عموم مردم از سياست هاي كلي نظام. اين سياست ها بايد همچون قوانين و مقررات كشور از طريق روزنامه رسمي و ساير وسايل ارتباط جمعي به اطلاع عموم رسانده شوند وگرنه رعايت سياستهاي مزبور از سوي مردم امكان پذير نخواهد شد.
د- پيشنهادهاي اجرايي براي تدوين صحيح قوانين ومقررات
۱- برطبق ماده دو قانون شرح وظايف مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي (۱۳۷۴) ، وظايف مركز عبارتنداز:
الف- مطالعه ، پژوهش و ارايه نظرات كارشناسي در مورد تمام لوايح و طرحها به نمايندگان و كميسيونهاي تخصصي مجلس شوراي اسلامي در زمان مناسب...
ج- مطالعه و بررسي و پژوهش نسبت به حسن اجراي قوانين و ارايه پيشنهادهاي كارشناسانه براي رفع موانع و مشكلات.
به نظر مي رسد كه براي اجراي وظايف فوق نياز به اين است كه با درنظرگرفتن قوانين كشورهاي پيشرفته، قوانيني درباره روش صحيح و نحوه تدوين قوانين و مقررات تهيه و تصويب شود تا تمامي نهادهاي ذي مدخل با بهره گيري از مفاد آن قوانين، از روش واحدي براي تهيه و تدوين قوانين استفاده كنند و اعمال سليقه مسئولين ذي ربط در كليه سازمانها و نهادها، از جمله درمركز پژوهشهاي مجلس، به حداقل خودكاهش يابد.
۲- نهادهاي سياست گذاري، از قبيل مجمع تشخيص مصلحت، وزارتخانه ها و شوراهاي عالي به طور دقيق مشخص و روابط شبكه اي بين آنها ترسيم و معين شود تا از تداخل در انجام وظايف يا تعارض در تعيين سياستها اجتناب گردد.
۳- سازمان مديريت و برنامه ريزي با تهيه برنامه هاي توسعه كشور، درواقع اهداف راهبردي نظام را تعيين و تدوين مي كند. در تدوين برنامه چهارم توسعه، هماهنگي برنامه با چشم انداز بيست ساله رعايت شده و در نتيجه روند صحيح تدوين راهبرد مشخص شده است. قوانين و مقررات جزيي تر نيز بايد خود را با اين اهداف راهبردي منطبق سازند.
۴- رعايت روش صحيح تدوين قوانين مستلزم آموزش آن در دانشكده هاي حقوق است. متاسفانه برخلاف بسياري از كشورهاي جهان، خروجي نظام آموزش حقوقي كشور از چهاردسته افراد كارشناس خارج نيست: الف- دادرس، ب - وكيل ، ج- سردفتر يا كارشناس دادگستري ، د- مدرس يا استاد دانشگاه . در ميان افراد مزبور، اثري از كارشناس تدوين قوانين به چشم نمي خورد چرا كه در درسهاي دانشكده حقوق، واحد يا درسي براي آشنايي با اين موضوع درنظرگرفته نشده است. به علاوه، بازهم برخلاف كشورهاي ديگر، وكلاي دادگستري فقط در زمينه دعاوي و رفع اختلافات يا دادن مشاوره فعاليت مي كنند و دفاتري تخصصي براي تهيه پيش نويس قوانين وجود ندارد.رفع اين نقيصه چه در سطح آموزش و پژوهش و چه در سطح اجرايي يك نياز حياتي است.
v نتيجه گيري
گفته شد كه نظام حقوقي ايران از كمبودهايي در زمينه ساختاري، برنامه اي، اجرايي و نظارتي رنج مي برد. رفع اين مشكلات نيازمند تصحيح روشهاي موجود وبهره وري از روش صحيح مديريت حقوقي است. تا زماني كه از اين روش استفاده نشود، به جاي كلي نگري براي برطرف ساختن معايب و نواقص، به جزيي نگري و توجيه تعارض ها و كمبودها خواهيم پرداخت. نتيجه ناگزير جزيي نگري، باقي ماندن در باتلاق مشكلات بنيادي و اساسي و نتيجه حاصل از توجيه تعارض ها و كمبودها، تكيه برآثار و آراي محققين وباقي ماندن در وضعيت تقليد بي مبنا خواهد بود. اگر اميدي به رفع مشكلات هست بايد آن را در تغيير ديدگاهها و روشها جست نه در تغيير بي حاصل قوانين و مقررات كه حاصلي جز بي ثمري نداشته و نخواهد داشت.